การปรับปรุงโครงสร้างและระบบบริหารงานจังหวัดให้มีศักยภาพสูงเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศในอนาคต (Thailand 4.0)

Abstract

การวิจัยภายใต้โครงการการปรับปรุงโครงสร้างและระบบบริหารงานจังหวัดให้มีศักยภาพสูงเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศในอนาคต (Thailand 4.0) มีวัตถุประสงค์การศึกษาเพื่อศึกษาและปรับปรุงการกำหนดโครงสร้างและรูปแบบการบริหารงานของหน่วยงานของกระทรวง กรม ที่ไปตั้งอยู่ในภูมิภาคให้เหมาะสมกับบริบทแต่ละพื้นที่ อีกทั้งเพื่อศึกษาและปรับปรุงการกำหนดโครงสร้างและรูปแบบการบริหารงานของสำนักงานจังหวัดและสำนักงานอำเภอให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและมีขีดสมรรถนะในการจัดทำภารกิจตามอำนาจหน้าที่ เช่น การแปลงยุทธศาสตร์การพัฒนาระดับชาติไปเป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดในพื้นที่การจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด แผนปฏิบัติราชการประจำปีของจังหวัด ตลอดจนสำนักบริหารยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดในการสนับสนุนและขับเคลื่อนยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัดให้เกิดการบูรณาการระหว่างจังหวัดอย่างเป็นรูปธรรม โดยมีพื้นที่กรณีศึกษา 4 จังหวัด ได้แก่จังหวัดตาก (จังหวัดที่มีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษและการค้าชายแดน) จังหวัดภูเก็ต (จังหวัดที่เป็นเมืองท่องเที่ยวนานาชาติและมีสภาพภูมิศาสตร์เฉพาะ) จังหวัดระยอง (จังหวัดที่เป็นฐานอุตสาหกรรมของประเทศและมีการขยายตัวทางเศรษฐกิจควบคู่กับการเปลี่ยนแปลงของสังคมและสิ่งแวดล้อม) และจังหวัดขอนแก่น(จังหวัดที่เป็นเมืองศูนย์กลางโลจิสติกส์ การค้าการลงทุน การบริการสุขภาพและศูนย์กลางการศึกษา และมีการเติบโตของพื้นที่เมืองอย่างรวดเร็ว) สรุปผลวิเคราะห์และผลการศึกษาจากพื้นที่กรณีศึกษา แสดงให้เห็นว่า จังหวัดแต่ละจังหวัดมีบริบทที่มีความแตกต่างกัน ซึ่งโครงสร้างการบริหารราชการในรูปแบบปกติที่เหมือนกันในทุกจังหวัดอาจจะไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ความเป็นจริง จังหวัดจำนวนหนึ่ง อาจจัดได้เป็นว่า “จังหวัดที่มีศักยภาพ” โดยมีผลเกี่ยวเนื่องกับผลของบริบทเชิงพื้นที่ต่อการบริหารงานในจังหวัด ผลของยุทธศาสตร์และนโยบายระดับชาติต่อทิศทางการพัฒนาในพื้นที่จังหวัด เงื่อนไขข้อจำกัดในการบริหารงานที่เกิดจากลักษณะเฉพาะของพื้นที่ การบูรณาการระหว่างหน่วยงานในพื้นที่จังหวัดเพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์เชิงพื้นที่ และการบูรณาการงบประมาณระหว่างส่วนราชการเพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์จังหวัด ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการพัฒนาโครงสร้างและระบบบริหารงานในจังหวัดที่มีศักยภาพ 1) จังหวัดที่มีศักยภาพควรมีรูปแบบโครงสร้างและกลไกทางการบริหารในพื้นที่ระดับภูมิภาค(regional governance) ผ่านการขับเคลื่อนด้วยกลไก “ภาคหุ้นส่วนเชิงยุทธศาสตร์” (strategic partnership) ประกอบด้วยประเด็นยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาสถานที่ (Place) ประเด็นยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาคน (People) ประเด็นยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาธุรกิจ (Business) และประเด็นยุทธศาสตร์ด้านกฎหมายและความสงบเรียบร้อย (Law and Order) โดยจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ริเริ่มยุทธศาสตร์ระดับภูมิภาคร่วมกัน และระดมการจัดสรรงบประมาณในพื้นที่ ในขณะเดียวกันส่วนราชการระดับกรมที่เกี่ยวข้องก็จัดสรรงบประมาณสมทบ โดยภาคทุกฝ่ายเป็นเจ้าภาพร่วมกัน 2) กระบวนการบริหารงานของจังหวัดที่มีศักยภาพควรมีลักษณะเป็นการบริหารกิจการบ้านเมืองโดยครือขาย (network governance) ประกอบด้วยส่วนราชการประจำจังหวัด ส่วนราชการส่วนกลางในภูมิภาคองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรภาคเอกชน ภาควิชาการ รวมถึงภาคประชาสังคมและชุมชน เพื่อดึงหน่วยงานต่าง ๆ ให้เข้ามาแสดงบทบาทร่วมกันในการวางเป้าหมายการพัฒนา ร่วมกันริเริ่มแผนพัฒนาในเชิงพื้นที่ และการระดมแบ่งปันทรัพยากร โดยอาศัยการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ในระดับภูมิภาคเป็นเครื่องมือประสาน มุ่งเน้นการประสานบทบาทและความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในพื้นที่ภูมิภาคเดียวกัน (intra-regional governance) ผ่านกระบวนการจัดทำแผนพัฒนาในด้านที่มีความเกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกันระหว่างพื้นที่ 3) การขับเคลื่อนแผนพัฒนาจังหวัดที่มีศักยภาพควรอาศัยการบูรณาการภารกิจ อำนาจหน้าที่ และทรัพยากร ร่วมกันระหว่างหน่วยงานและองค์กรหลากหลายระดับโดยมีเป้าหมายในพื้นที่เป็นตัวตั้ง โดยอาศัยการบูรณาการภารกิจ อำนาจหน้าที่ และทรัพยากร ร่วมกันระหว่างหน่วยงานและองค์กรหลากหลายระดับ(multi-level governance) โดยมีเป้าหมายในพื้นที่ร่วมกันของตัวแสดงหลากหลายภาคส่วนในพื้นที่(regional actors) มุ่งให้เกิดการประสานบทบาทและการทำงานระหว่างตัวแสดง 4) การบริหารงานระดับภูมิภาคในพื้นที่จังหวัดที่มีศักยภาพควรดำเนินไปภายใต้แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระดับภูมิภาคโดยยึดลักษณะเฉพาะของพื้นที่เป็นตัวตั้ง (territorial strategic plan) และให้จังหวัดเป็นกลไกการประสานความร่วมมือระหว่างตัวแสดงทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องในการขับเคลื่อนนโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ (territorial governance) ผ่านกลไกคณะกรรมการประสานงาน (co-ordinating committees) และคณะทำงานในรูปภาคหุ้นส่วน (strategic partnership groups) โดยมีกระบวนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาเชิงพื้นที่ ดำเนินการโดยคณะทำงานจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดตามประเด็นยุทธศาสตร์ (Theme Groups) นอกจากนี้ ยิ่งมีการกำหนดยุทธศาสตร์เพื่อยกระดับการเติบโตของภูมิภาค (Strategy for Growth)โดยอาศัยแผนพัฒนาเชิงพื้นที่เป็นเครื่องมือขับเคลื่อนโครงการตามเป้าประสงค์เชิงยุทธศาสตร์ไปสู่การปฏิบัติ(delivery plan) ประกอบด้วยประเด็นยุทธศาสตร์หลัก 4 มิติ คือ มิติด้านธุรกิจ (Business) มิติด้านการพัฒนาคน (People) มิติด้านการพัฒนาสถานที่ (Place) และมิติด้านกฎหมายและความสงบเรียบร้อย (Law and Order) 5) การจัดความสัมพันธ์โดยเพิ่มบทบาทของหน่วยการปกครองระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่น ในการกำหนดทางเลือกในการดำเนินงานที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้น โดยอาศัยการจัดกลไกคณะกรรมการระดับต่าง ๆ และคณะทำงานร่วมในรูปภาคหุ้นส่วนอย่างเป็นทางการ โดยมีองค์ประกอบหลัก ได้แก่ คณะกรรมการบริหาร (Board of Directors) คณะกรรมการอำนวยการ (Steering committee) คณะกรรมการตรวจติดตาม Joint Scrutiny Committee) คณะทำงานภาคหุ้นส่วนยุทธศาสตร์ (Strategic Partnership Groups) และคณะทำงานสนับสนุนการบริหารงานจังหวัด (Intergovernmental Management Team) 6) การพัฒนาระบบการสรรหาผู้ว่าราชการจังหวัดที่ศักยภาพ จำเป็นต้องพิจารณาถึงเงื่อนไขเฉพาะเกี่ยวกับคุณสมบัติและบทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัด 7) การพัฒนาขีดสมรรถนะของสำนักงานจังหวด สำนักงานจังหวดในจังหวัดที่มีศักยภาพ จำเป็นต้องได้รับการเพิ่มขีดสมรรถนะเป็นพิเศษ ในการเป็นหน่วยสนับสนุนกระบวนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์เชิงพื้นที่และทำหน้าที่ผู้จัดการเครือข่าย (network manager) 8) การจัดสรรงบประมาณสำหรับจังหวัดที่มีศักยภาพ ควรปรับปรุงเครื่องมือทางการคลัง (fiscal incentives) โดยหน่วยงานภาครัฐที่เป็นภาคความร่วมมือภายใต้โครงการต่างๆ ต้องร่วมสมทบงบประมาณของหน่วยงานตนเองบางส่วน (co-financed project) และหน่วยงานภาคเหล่านั้นต้องมีบทบาทในการบริหารโครงการ ติดตาม และประเมินผลโครงการร่วมกันในทุกขั้นตอน โดยรัฐบาลกำหนดตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ภายใต้งบประมาณที่จัดสรรลงพื้นที่ 9) การทำข้อตกลงภาคหุ้นส่วนเชิงยุทธศาสตร์เพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาจังหวัดที่มีศักยภาพ จัดทำขึ้นโดยกระบวนการเจรจาหาข้อตกลงร่วมกันระหว่างหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ ทั้งหน่วยราชการระดับจังหวัด และหน่วยงานราชการส่วนกลางในภูมิภาคกับหน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับต่าง ๆ ซึ่งเป็นพื้นที่เป้าหมายการพัฒนาศักยภาพของจังหวัด การบูรณาการโครงการภายใต้สัญญาดังกล่าว ควรมีเงื่อนไขสำคัญคือ การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่เป้าหมายโครงการต้องมีบทบาทในการสนับสนุนการขับเคลื่อนโครงการ รวมถึงการกำหนดให้จังหวัดมีการจัดสรรเงินอุดหนุนโครงการความร่วมมือในพื้นที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะเดียวกันส่วนราชการส่วนกลางที่มีภารกิจเกี่ยวข้องก็ร่วมจัดสรรงบประมาณสมทบอีกส่วนหนึ่งด้วย 10) การพัฒนากลไกการติดตามและประเมินผลการบริหารงานจังหวัดที่มีศักยภาพ โดยเชื่อมโยงกับระบบการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการระดับกลุ่มจังหวัดและจังหวัด โดยอาศัยฐานของกลไกคณะอนุกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการระดับกลุ่มจังหวัดและจังหวัด (อ.ค.ต.ป. กลุ่มจังหวัดและจังหวัด) ซึ่งทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการของจังหวัด ในฐานะที่เป็นหน่วยบริหารราชการส่วนภูมิภาคแต่ละหน่วย (กรมจังหวัด) ตลอดจนอาศัยกลไกคณะกรรมการตรวจติดตาม(Joint Scrutiny Committee) ทำหน้าที่บูรณาการระบบการตรวจสอบและประเมินผลภายใต้อำนาจหน้าที่และเครื่องมือของหน่วยงานต่าง ๆ เข้าด้วยกัน The study is under the improvement of the construction and system of Province’ management project toward Thailand 4.0 aims to research and improve the construction and the management system of government sector which located in the different area. Also, to develop the construction and the management system that conform to the willingness of Government Administration Acts and have competencies in preparing missions according to authority for example Country strategy to province strategy , province strategy making, province government action plan , and integration within government sector. The case study areas are 4 provinces such as Tak province (Special Economic Zone and border trade), Phuket province (Tourism and specific geography), Rayong province (industry and economic expansion with social and environmental changes), Khonkaen provice (center of logistic, trade investment, health, education and rapid growth) The study finds that there are different contexts in each province. The public administration structure may not be correspond to each area for example province clarify to be the potential province which concerning with the result of the management, or the result of the country’ strategy and country’ policy ,or the conditions of the area, or the public organization integration, and the budget. From the study, it can be concluded as follows 1) The potential province should have the construction and management mechanism in regional governance through strategic partnership which consists of place, people, business, law and order. The province should be participating with local government to collect the budget, and center government then allocates the budget. 2) The administrative process of the province that has potential should be characterized as network governance consisting of provincial government agencies, central government in the region, local government organization, private organizations, and academic sectors including civil society and communities in order to draw the various departments to play a common role in developing goals between areas. 3) Driving a potential provincial development plan should rely on integrating missions, powers, duties and resources together between departments and organizations at various levels by integrating multi-level governance, authority, duties and resources together with the goals in the common areas of regional actors aiming to coordinate between actors. 4) Regional administration in the potential provinces should proceed under the regional development strategy plan based on the territorial strategic plan and allow the province to be a coordination mechanism between the actors. All sectors involved in driving territorial governance through the coordinating committee mechanism (co-ordinating committees) and the strategic partnership groups with a strategic plan for spatial development. These are implemented by the working group to formulate the provincial development plan according to the strategic issues (Theme Groups). There is also a strategy to raise the growth of the region (Strategy for Growth) by using a spatial development plan as a tool to drive the project according to the objective. The strategy to the delivery plan consists of 4-dimensional strategic issues, namely the business dimension, the dimension of people development, the dimension of place developments and the dimension of the law and order. 5) Organizing relationships by increasing the role of regional and local government organizations in determining more flexible operational options by using various levels of the committee mechanism and the working group in the form of a formal partnership. The main components are the Board of Directors, the Steering committee, the Joint Scrutiny Committee, the Strategic Partnership Groups and the Provincial Administrative Support Working Group which called Intergovernmental Management Team. 6) The development of the provincial governor recruitment system need to consider specific conditions regarding the qualifications and roles of the governor. 7) The development of competency of provincial offices in potential provinces need to receive an extra performance in order to support the process of creating a spatial strategic plan and acts as a network manager. 8) The budget allocation for potential provinces Should improve fiscal tools (fiscal incentives) by government agencies that are parties to cooperation under various programs must co-financed the project and those partners must play a role in managing the project, monitoring and evaluating the project together at every step. Then the government determining achievement indicators under the budget allocated to the area. 9) Agreement on strategic partnerships to drive potential provincial development prepared by the negotiation process between the relevant governments agencies in the provincial government units and central government agencies in the region at various levels. Determining by the local administrative organization is the important conditions of the integration of projects contracts. Including the determination of the province to allocate subsidies for cooperation projects in the area together with local administrative organizations. At the same time, the central government agencies that have related missions will also allocate part of the budget. 10) Developing a mechanism for monitoring and evaluating potential provincial administration by linking with the government sector monitoring and evaluation system at the provincial groups level, province level. Relying on the mechanism of the subcommittee to inspect and evaluate the government sector at the provincial and provincial levels which act as the provincial government inspection and evaluation committee as a regional government unit, each unit (provincial department) as well as relying on the Joint Scrutiny Committee to integrate the monitoring and evaluation system under the authority and tools of various agencies together.